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曹磊 | 日本城市轨道交通健康发展的特点及启示
发布日期:2019-10-12 信息来源:澳门星际研究 访问次数: 字号:[ ]

【摘要】

日本是世界上城市轨道交通最发达的国家之一,通过多年的持续改善,已基本实现了城市轨道交通的健康发展。经验表明,城市轨道交通健康发展的前提是提供高水平的公共服务,同时经营主体能够实现财务可持续。我国城市轨道交通发展正面临着由数量向质量转变的过渡期,应基于发展现状和特点,有针对性的向日本学习,通过法制引导与保障、运用市场手段、坚持“以人为本”,在持续不断的改进下,逐步实现城市轨道交通的健康发展。

健康是指一个人在身体、精神和社会等方面都处于良好的状态,引申到城市轨道交通,其含义是以提供高水平的公共服务为前提,同时经营主体能够实现财务可持续。国内城市轨道交通目前呈现的高峰期限流、安检繁琐、换乘不便、无障碍设施不足等现象,严重影响了乘客的出行体验,与高水平的公共服务相距甚远;另外,城市轨道交通建设投资巨大、运营成本高昂,而票价相对低廉,仅靠票务收入无法覆盖建设成本和运营成本,国内大多数城市城市轨道交通企业面临着财务难以持续的难题。

日本是世界上城市轨道交通最发达的国家之一,通过多年的持续改善,已基本实现了城市轨道交通的健康发展。本文从法制化、市场化和人性化三个角度出发,对日本城市轨道交通健康发展的特点进行了总结。

一、日本城市轨道交通健康发展的特点

(一)法制化

在日本没有专门针对城市轨道交通而制定的法律,而是将所有符合或相近铁道制式特性(专有路权、固定导向)的制式纳入一个法律体系进行统一管理。根据日本《铁道事业法》及《铁道事业法施行规则》,铁道包括除《轨道法》(主要针对路面敷设,并遵守道路交通规则的系统制式,如有轨电车)以外的所有铁道,具体包括:普通铁道(新干线、一般铁路)、悬垂式铁道(悬挂式单轨)、跨座式铁道(跨坐式单轨)、自动导轨铁道(AGT、APM)、无轨电车、缆索铁道(索道)、悬浮式铁道(磁悬浮)、上述铁道以外的铁道。可见,城市轨道交通除有轨电车外的全部制式已纳入“铁道”的范畴。

日本城市轨道交通投融资、建设、运营等各项工作,都是以法律为依据,在政府指导监督下进行的。以城市轨道交通为对象的法律法规,最主要有《铁道事业法》(1986年12月4日法律第92号,2016年法律第19号修改)和《铁道营业法》(1900年3月16日法律第65号),制定了国家对轨道交通事业实行许可、认可的批准、监督和管理制度以及建设、运营的相关要求。日本轨道交通法规体系具有以下特点:

1.轨道交通建设运营的全过程监管

日本轨道交通法律法规体系,不但法律法规数量多,而且比较完善、全面和细致,涉及轨道交通建设和运营的各个阶段,包括规划、设计、施工、设施和设备、运营及管理、一直到运营停止、线路报废,都有相应的法律法规。

2.建立了严格的申报、许可制度

在轨道交通方面,不管从事何种轨道交通事业都要向国土交通大臣申报,以得到批准和获得许可。这是一种严格的申报许可制度,其内容包括城市轨道交通规划、单项轨道交通事业立项、轨道交通施工、道路下部施工、施工方法、无息贷款事业的认定,特别设计、施工期限等都向国土交通省提出申请,并详细规定申报的内容和项目。

3.制定多渠道融资、多种补助制度,体现政府的支持鼓励性政策

日本确立了多种融资制度,包括政府补助制度、无息和低息贷款制度、发行建设债券、使用者负担和受益者负担、建设轨道交通建设基金等一系列制度,支持和推动轨道交通的建设和运营,取得明显的效果[3]。

4.确保运输安全,贯穿轨道交通所有法律法规

1951年,日本运输省就在确保运输安全的省令中,对运输管理提出了应遵守的三大纲领:确保运输安全是运输的生命,遵守操作规范是运输安全的基础,作业严整性是确保运输安全的必要条件。在所有的法律法规中,都会重申和强调运输安全、运输安全是运输行业的最高理念。

5.建立轨道交通安全信息发布制度

为了强化轨道交通乘客和舆论的监督作用,提高轨道交通从业人员的安全意识,日本建立了轨道交通安全信息发布制度。《铁道事业法》明确规定:①国土交通大臣以法律为依据,对轨道交通发生灾害的实际情况,对脱轨、冲突停运等运营事故、关于轨道交通事业的改善和行政指导意见、安全设施的投资、与安全有关的信息等要及时向社会发布、公告;②各轨道交通事业,在每个事业年度要将安全运营的方针、安全运营状态、行动计划等与安全有关的信息向社会发布。

6.建立运输、交通政策审议会制度

战后,日本政府在中央各省厅及地方各级行政机关中,普遍设立了调查、审议政府某些行政事项的咨询机构,总称为审议会。审议会作为政府行政机关的附属机构,以法律形式确立后形成一种制度,在政府各项决策中发挥重要作用。审议会通常由政府、企业、研究者、消费者各方面专家代表组成,审议方案、提出意见,以供政府决策时参考[4]。

7.设立独立事故调查制度

2008年日本制定了《运输安全委员会设置法》,根据该法律规定,运输安全委员会以具有独立权限的身份常设于国土交通省。设置运输安全委员会的目的,是为客观、科学的调查轨道交通事故和重大安全隐患的原因,从公正、中立的立场研究防止事故和重大事故隐患再次发生和减轻事故造成的损害程度。

(二)市场化

日本通过多元化经营主体的有序竞争,多元化的经营策略,以及政府多元化投融资的制度设计,使日本城市轨道交通基本实现了市场化,它是日本城市轨道交通得以健康发展的重要保障。

1. 多元化的经营主体

从资本所有角度,日本城市城市轨道交通的经营主体可以分为三类:民间资本、民间资本与中央政府及地方政府或企业共同出资成立、中央政府或地方政府;从法律角度出发,可以分为:私人法人(民间资本、民间资本与中央政府及地方政府或企业共同出资成立)、特殊法人(中央政府或地方政府)、地方公共团体(地方政府)。以日本首都圈(涵盖茨城县、栃木县、群马县、埼玉县、千叶县、东京都、神奈川县以及山梨县,面积13,514 km2,2018年人口为4417万人)为例,53条铁道线路约2560km由16家铁道公司负责运营,其中JR东日本负责运营18条线路,12家私铁公司共运营20条线路,详见表1。

2. 有序的良性竞争

正因为有了足够发达的轨道交通网络和多元化的经营主体,日本乘客到达同一个地点可以选择不同运营公司的线路。不同运营公司为了追求更大利润,都根据各自的优势努力吸引乘客乘坐本公司的线路,主要反映在不同的票价水平上。总体说来,日本城市轨道交通中,地下铁、JR(日本铁路公司,前身为日本国有铁道)和私铁各有优势,地下铁一般占据着城市核心位置,由外围线路输送大量客流,没有太大竞争压力,所以票价最高。JR和私铁的竞争则相当激烈,由于JR和私铁在承担市郊通勤客流的功能基本重合,部分线路也相互重合。JR的优势在于原国铁路网及对外枢纽布局的衔接,旅行速度较私铁也更高。而私铁的优势依托多元化的经营,适当降低票价吸引客流,通过运输以外的事业提高综合收益水平。东京首都圈各铁道运营公司承担客流的占比情况见图1。


由图1可知,2005(平成17年)首都圈铁道客流中,JR占39.2%,地下铁占21.9%,私铁占38.9% ;2010(平成22年),JR占37.2%,地下铁占23.1%,私铁占39.7%;2015(平成27年),JR占37.2%,地下铁占24.2%,私铁占38.6%。JR、地下铁、私铁三方根据各自优势有序竞争,10余年间各自分担的铁道客流比例基本稳定。

3. 多元化的经营战略

日本政府虽然对城市轨道交通建设进行补贴,但不对运营企业进行运营补贴,运营企业需要自负盈亏。日本城市轨道交通运营企业尤其是私铁企业采取的是铁道客运为中心,以物业开发及租赁、商业地产运营、公交运营、出租车运营、旅游观光等为副业的经营模式[2]。从1955年开始长达20年的经济高速增长期,私铁企业通过主、副业相互补充的形式高效地开展着经营活动,奠定了作为城市综合运营商的基础。在后来的日本经济整体不景气时期,私铁企业仍然具备从事大型城市综合开发活动的能力。日本共有14家大型私铁企业在大城市交通中发挥重要作用,它们的收支比基本上都达到或超过了100%[2],其根本原因主要是日本私铁企业采取了多元化经营战略所带来的良好结果。

(三)人性化

基于法制的引导和保障以及市场化的运作和服务,日本城市轨道交通凸显了“以人为本”的高水平服务。愈高水平的服务才会吸引愈多的乘客去选择城市轨道交通出行,从而给运营企业带来愈多的正效益、给城市发展带来愈多的正效益。日本城市轨道交通高水平的服务体现以下几个方面。

1. 多层次、多制式

日本的城市轨道交通网络,按制式分类,主要有地铁、普通铁路、跨坐式单轨、自动导向轨道等构成;按层次分类,主要有市区线、市域线、专用线(空港线、迪斯尼线)等。以东京为例,普通铁路占整个网络长度的80%以上,地铁占12%,其余为跨坐式单轨、自动导向轨道等制式。由于东京的单中心城市布局,城市中心的全日出行强度较高,而城市外围呈现明显的潮汐特性和超高峰特性。因此,地铁线集中在山手线内的核心区,采用单线运营,满足了中心全日出行强度较高的特性;JR、私铁等城市轨道交通服务外围市域、市郊区域,多为地面铁路形式,采用跨线、共线运营、灵活编组模式,应对通勤客流潮汐和超高峰特性。

2. 灵活的运营模式

日本城市城市轨道交通尤其是普通铁路,运营模式十分灵活,根据客运需求开行各种越行和区间车,在同一线路上包括站站停慢车、大站快车(普快、直快)、直达特快,并根据客流情况灵活编组。这种灵活的运营模式充分对接了不同旅客的出行需求,提高了运输效率,减少了无效成本支出。 

3. 高效的换乘枢纽

日本城市轨道交通的换乘方便主要体现在两个方面,一是多条轨道交通线路集中换乘,如大江户线合围36km2内,共133座车站,其中2座5线换乘车站、5座4线换乘车站、10座3线换乘车站、18座2线换乘车站。二是以轨道换乘车站为中心,将公共汽车站、出租车站、地下停车场等都包含在内,形成一个大型的立体空间,为乘客换乘提供了非常便利的条件,乘客只需通过完善的导向标识下进行立体换乘。

4. 直通运营

为了减少各线路尤其与向心线路的换乘时间,日本各轨道公司联合发起了外围线路与核心区线路贯通运营的业务。如东京都有10条地铁同普通铁路联合发起跨公司、跨区域的直通车服务,从而使列车的服务半径由市中心向外延展了50多km。这样的直通服务减少了换乘的频率,也缓解了各大换乘站的拥挤程度,加强了中心区与周边城郊的联系,节省了乘客时间。

5. 车站周边的一体化(以新宿站为例)

新宿站不只是一个车站,而是包括JR、京王、京王新线、小田急、地下铁丸之内线、都营地下铁新宿线、都营地下铁大江户线七个车站的组合。新宿站目前已经超过了200个出口(JR新宿站本身就有47个出口),2016年新宿站日平均乘降人次为347万。车站周边,无论在地上还是地下都有十分密集的商业服务设施,众多出入口和通道将车站和周边商业设施融为一体。车站与周边的一体化,既促进了商业、服务业的集聚,也促进了车站的客流效益,达到共生共荣的状态。

6. 车站周边的综合开发(以涩谷站为例)

涩谷站汇集了4家轨道公司的9条线路:JR山手线、JR琦京线、JR湘南线、东急田园都市线、东急东横线、京王井头线、地铁银座线、地铁半藏门线、地铁副都心线,每天的换乘人数超过300万人次,是日本仅次于新宿站的第二大交通枢纽,也是世界上日均换乘人数排名第二的巨型交通枢纽[5]。

涩谷站在改造之初,就以城市轨道交通站点为中心制定了该区域的规划导则,在规划范围内的所有项目都需要严格根据规划导则进行开发,确保所有改造项目得以实现。涩谷站周边地区的规划目标是“通过集成和导入高层次的功能业态,提高生活文化发源地涩谷的活力”。具体来讲包括五大功能:文化交流和观光功能、社区生活服务功能、创意产业服务功能、国际商务服务功能、商业功能。涩谷车站及其周边“站城一体”的综合开发,提升了涩谷的吸引力,带动了城市的发展。

7. 完善的步行系统(汐留站为例)

日本通过城市轨道交通车站与周边立体空间的整合,基本实现了步行系统和城市轨道交通系统的无缝衔接。通过地下空间的一体化开发及行人天桥系统,无缝对接车站周边商业、办公设施,实现WALK+RAIL模式。如东京汐留车站地区,为了支撑留再开发地区国际商务中心的定位,在步行衔接以及公共设施规划上,其在区域再开发阶段就规划了大规模地下公共空间,包括地上和二层步行连廊。

8. 无障碍设施

日本的城市轨道交通车站,注重配套人性化的服务设施,特别是对残障旅客的出行更为重视。所有车站都设有盲道,车站设施分布说明和自动售票机均有盲文标注;车站内设有多功能卫生间,有残障人士专用厕所;为了方便残障人士和老年人,站内设置一定数量的无障碍电梯。运营公司还会邀请乘客尤其残障乘客,对各种服务设施评价,听取他们的改进意见。

9. 多样化服务

为了适应高峰期庞大的客流量,为了满足不同乘客的生理与心理的需求,日本城市轨道交通设置有多样的列车车厢可供选择。例如,夏天天气炎热,列车往往打着强冷的空调,但是也会单独安排一节或几节弱冷的车厢供体质较弱的人群乘坐;为了维护女性的安全,在客流量不大的情况下,每趟列车都在中间部位设有女性专用车厢,供女士和学龄前儿童乘坐;为了照顾心脏病人,每节车厢都有专门的心血管病人坐席,在这些特殊坐席附近的乘客都被要求关闭手机电源,以免影响心脏起搏器的工作;一般的城市轨道交通都是全面禁烟的,但为了照顾烟瘾十分严重的乘客,日本列车开辟了专门的吸烟车厢,以满足这部分乘客的需求。

10. 不设安检

日本所有的城市轨道交通车站均不进行安检,因为面对每天巨大的客流,若增加安检将影响乘客进出站的速度、改变车站的流线、影响正常的客流组织,有悖于公交出行的快速和便捷。日本的地铁车站曾经发生过恐怖袭击或者安全事故,比如1995年3月20日东京地铁的沙林毒气袭击事件,造成13人死亡、5500多人受伤。事件发生后,政府加强了立法工作和相关应急预案的完善,地铁公司增加了视频视像头及安保人员、突出违禁品告示说明、设置透明垃圾箱等措施,但未对地铁车站增加安检设施。

二、我国城市轨道交通发展过程中面临的问题

我国城市轨道交通建设始于上世纪50年代至70年代,直到上世纪80年代末,我国仅北京和天津有地铁40km。随着国民经济的快速发展,对城市轨道交通的需求也飞速增长。截至2019年6月底,我国累计37个城市投运城市轨道交通线路6126.82km。在行业高速发展的过程中,我国城市轨道交通也遇到了诸多问题。

(一)城市轨道交通分类不清晰

根据《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号),“城市轨道交通系统,除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序,省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审后,按程序向国家发展改革委报送建设规划。我国申报建设地铁的城市,其一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上。申报建设轻轨的城市,其一般公共财政预算收入应在150亿元以上,地区生产总值在1500亿元以上,市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次,远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。以上申报条件将根据经济社会发展情况按程序适时调整。”

目前,城市轨道交通的制式繁多,但申报城市轨道交通的条件仅分为地铁和轻轨两类。在没有给出地铁和轻轨的明确定义的条件下,很难将各种制式简单的归类为地铁或是轻轨,各方执行相关规定时往往存在不同理解。而日本对于铁道种类有着较清晰的分类和明确的定义,有利于分类指导。

(二)城市轨道交通企业财务状况普遍不佳

根据中国城市轨道交通协会不完全统计(28个城市,不含市域快轨及有轨电车),2018年全国城轨交通平均单位车公里运营成本23.8元,平均单位车公里运营收入17.2元,收支比为72%。其中,仅有杭州、青岛、深圳、北京4市的收支比超过100%,整体上我国城轨企业财务状况普遍不佳,需要政府的持续补贴。

我国各个城市(除北京、杭州和深圳引入了香港地铁外)基本只有一个城市轨道交通运营企业,基本形成垄断。而且大多数城市轨道交通企业由政府主导,定义为公共部门(不以盈利为目标),缺乏多元化的经营,收入主要依靠票务收入,无法覆盖运营成本,只有长期依靠政府补贴才能持续经营。由于没有盈利目标且有政府补贴兜底,城市轨道交通企业在节约运营成本、提高运营效率方面缺乏积极性,长此以往,政府补贴持续变大将成为财政的巨大负担。

(三)城市轨道交通PPP项目实施不规范

由于缺乏合适的社会投资人、政策限制等原因,城轨项目往往面临落地难的问题。为了促使项目尽快落地,很多城轨PPP项目存在不规范实施的问题。如某城市地铁项目采用PPP模式,约定延期支付工程款,其实质为BT模式;某城市地铁PPP项目引入基金进行股权投资,但约定固定回报,为明股实债;某城市地铁PPP项目的项目公司不承担实质性运营服务,重建设轻运营。不规范实施的城轨PPP项目不但有违采用PPP模式的本意,而且为地方财政支出带来巨大风险。

(四)难以复制“轨道+物业”模式

基于《土地法》,对于交通设施及配套用地,政府可以通过无偿划拨的方式配置给城轨企业,但“物业”需要在经营性用地上才能开发。已通过划拨方式取得的用地,未来没有法律依据可以直接转为经营性用地。城轨企业若要取得经营性用地的开发权,需要履行招拍挂程序。而我国城轨企业财务状况较差,难以筹集大量现金竞拍土地,即使能筹集到竞拍土地的资金,但较高的土地成本也给未来的开发收益带来不确定性。因此,基于目前的政策环境,我国城轨企业很难复制“轨道+物业”模式。

(五)服务水平有待提高

国内城市轨道交通企业为政府公共部门,更多是为完成政府下达的任务,从制度、机制上没有以乘客为本的动力,所以在人性化方面存在较大的不足,较日本差距甚大。尤其是高峰期的拥挤和限流、车站的换乘不便、与其它交通方式衔接不畅、步行不友好、与周边商业设施结合不充分,无障碍设施不足等方面,极大影响了乘客的出行品质和城市轨道交通的吸引力。

三、启示

日本通过法制引导与保障、运用市场手段、坚持“以人为本”,在持续不断的改进下,基本实现了城市轨道交通的健康发展。我国城市轨道交通发展正面临着由数量向质量转变的过渡期,笔者认为,日本城市轨道交通健康发展的经验对我国的启示主要包括以下几点。

(一)加强城市轨道交通的立法工作

1.进一步明确城市轨道交通审批的分类及标准,以分类指导其健康发展;

2.加快PPP立法,为轨道交通PPP项目规范实施提供相关法律法规的引导和保障,实现PPP模式“减少政府支出,提高运营效率”的本意;

3.尽快开展轨道交通土地开发的政策研究,加大轨道交通的资源开发、融资创新的支持力度。

(二)推进城市轨道交通的市场化

1. 通过赋予城市轨道交通企业“市场主体”属性,激励其提高服务水平、降低运营成本、提高运营效率,引导城市轨道交通运营企业的自负盈亏;

2. 努力构建多元运营主体有序竞争的格局,鼓励城轨企业对非票务(广告、通信、商业)业务的开发和经营,努力实现轨道交通外部正效应的内部化。

(三)坚持“以人为本”的理念

1. 以缓解城市轨道交通高峰时段的乘客拥挤及车站限流、减少乘客换乘时间为目的,着力分析既有线网问题,通过局部改造或加密新线,同时结合乘客的出行需求,通过新建或改造,构建多层次多制式、运营灵活、快捷高效的城市轨道交通运输网络;

2. 大力提倡城市轨道交通与常规公交网、铁路网、城际网的融合、协调发展,努力构建分工明确、衔接方便的综合公共交通体系;

3.积极借鉴日本“站城一体”、“以人为本”的理念,以城市轨道交通站点尤其是枢纽站点为核心与周边区域融为一体的城市中心,包括无缝衔接的连续地下、地上及空中步行系统,以及便利的商业、生活设施,提高城市轨道交通的吸引力以及城市活力;重视无障碍出行和人文关怀,提高乘客的出行品质。

【参考文献】

[1] 日本国土交通省. 日本首都圏出行報告書[R].日本.2017.

[2] 叶霞飞等.日本城市城市轨道交通建设融资模式与成功经验剖析[J].2002,23(4):126-130.

[3] 孙壮志等.日本城市轨道交通的相关制度[J].2002,76(4):16-19.

[4] 张子栋等.我国城市城市轨道交通法规体系相关问题研究[R].北京:中国城市规划设计研究院,住房和城乡建设部地铁与轻轨研究中心, 北京市基础设施投资有限公司,2012:49-52.

[5] 王逸伦等. 日本城市城市轨道交通人性化客运服务的特点与启示[J].2013,33:240-242.